本文共7565字
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作者|孟加拉理事会
编译|王娇杨
编译审核| 胡可怡
本期编辑|佳仁·云丹吉
本期审核 |余佳轩 朱依林
编者按
2026年2月，美孟签署《互惠贸易协定》。对于出口高度依赖成衣业、美国又是其核心市场之一的孟加拉国而言，这份协议首先是一场“避免更大损失”的谈判：美方最初提出37%的互惠关税，最终降至19%，同时为使用美国原产棉花和人造纤维生产的部分纺织服装产品设置零关税通道。由此形成的“棉花走廊”，有望提升孟加拉国产品在美国市场的价格竞争力，却也将推动其原料采购向美国倾斜，并对印度等传统供应方产生外溢影响。与此同时，协议附带大量非对称义务，涵盖劳工、知识产权、数字贸易、供应链、第三国合作等领域，部分条款还可能牵动孟加拉国与欧盟、中国、印度之间的关系。本文认为，这份协议既不是一场单纯的贸易胜利，也不应因其不平等性而被简单否定。真正决定其收益的，是孟加拉国能否通过议会监督、产业调整和外交协调，把一份在弱势地位下签署的关税安排，转化为扩大市场准入、吸引投资技术并推动国内改革的长期合作平台。南亚研究通讯特编译此文，供各位读者批判参考。
图源：fibre2fashion
一、执行摘要
《美孟互惠贸易协定》不应被视为一劳永逸的终局安排，而应理解为孟加拉国与美国这一全球最重要市场建立制度性经济关系的开端。
该协定签署于特朗普政府第二任期，当时美国奉行交易式双边主义，对未达标经济体征收惩罚性关税。孟加拉国最终谈定的关税税率为 19%，远低于 2025 年 4 月美方宣布的 37%。此外，孟方还为使用美国原产棉花生产的成衣产品争取到零关税准入通道，在全球贸易秩序快速重构的背景下，取得了领先于区域竞争对手的优势地位。
该协定附带明确的约束性义务，包括不对等的合规负担、允许通过磋商或暂停关税待遇的惩罚条款、对孟方未来拓展贸易伙伴关系的限制，以及具有地缘政治辐射力的第三方条款。这些内容可能增加孟加拉国在欧盟普惠制+（GSP+）附加条件下的对欧关系复杂度，需要精细的外交协调。但这些风险恰恰说明，孟方应当积极、有力地主导协定落地，而非选择退出。
通过议会进行规范化审议，有助于降低国内不确定性，平息围绕协定合法性的政治争议，并建立透明的问责机制。其中蕴含的战略机遇相当可观：有效落实该协定，可巩固孟加拉国作为美国优先经济伙伴的地位，为其解锁安全、发展融资、技术准入等多领域红利，并积累互信，为后续谈判争取更优惠的条款奠定基础。当前的核心任务并非退出协定，而是以战略思维推进落地，并高效管控相关风险。
二、研究目的
本简报旨在评估2026年2月9日签署的《美孟互惠贸易协定》，并从五个维度对其展开审视：孟加拉国出口经济的结构性现实、达卡方面所接受义务的实质内容与签署背景、协定所处的地缘政治与商业格局、协定作为深化美孟经济伙伴关系平台的潜在价值，以及决定协定收益能否兑现的战略管理挑战。
三、引言
2026年2月9日签署的《美孟互惠贸易协定》在孟加拉国内引发激烈争论。从多个角度来看，这场争论恰恰是民主活力的可喜体现。批评者提出了诸多实质性担忧，着重指出该协定存在不对等的附加约束，可能会限制孟未来的政策选择；同时，这份协定是在本国处于显著结构性劣势的谈判环境下达成的。对于这些观点，应当就其本身的是非曲直加以研判，而不是简单予以否定。
但这场争论较少探讨的，是该协定作为战略平台所具备的潜力。即便在相对弱势的谈判地位下达成的贸易协定，如果依托完善的制度执行力与高超的外交智慧加以落实，依然能够带来变革性影响。孟加拉国面临的挑战在于，既要看到协定提出的各项义务约束，更要认清其能够创造的发展机遇。
此次谈判是在特定政治背景下进行的。特朗普第二任政府将互惠关税作为贸易政策的核心工具，通过针对具体国家的关税压力与双边谈判，来谋求经济及战略层面的承诺。因此，评估该协定不能仅仅以传统的、以WTO为中心的“规则性”的贸易体系为标准，而必须放在这一更具“交易性”的环境中来审视。
在此背景下，谈判结果似乎已使孟加拉国避免了幅度更大的关税上调，并可能使其在若干竞争的服装出口经济体中占据有意义的优势——尽管优势的大小将取决于产品覆盖范围、原产地规则以及竞争对手所获条款。
四、关键进展
（一）
孟加拉国关乎经济存续的现实账
要客观评估该协定，首先必须理解：孟加拉国的出口经济在功能上即等于成衣业。2024-2025财年，孟加拉国成衣出口收入为393.5亿美元，同比增长8.84%，占商品出口收入的约82%。没有任何其他产业在规模、就业人数或国际收支权重上可与之比肩。成衣收入支撑着出口创汇、进口支付能力以及孟加拉国履行国际货币基金组织（IMF）项目基准指标的能力。该行业直接雇佣约400万工人，其中多数为女性。
美国是该行业最重要的市场之一。2024-2025财年，孟加拉国对美成衣出口额为75.4亿美元，占其出口总额的19.18%，同比增幅约14%。按日历年计算，2025年美国自孟加拉国进口的服装达82亿美元。对于一支以农村女性为主、向其他行业转移能力有限的劳动力队伍而言，倘若关税壁垒长期存在，危机便会迅速显现，订单遭取消、生产线停工的冲击将传导至全国千家万户。这种结构性依赖并非谈判的次要背景因素。孟加拉国参与谈判，并非力求达成利益均衡的最优交易，而是为了规避经济断崖式下滑的风险。
（二）
零关税并非形同虚设
这份协定最受诟病的条款，同时也是最遭误解的一项成果。协定设定了实现互惠零关税的实施路径：孟加拉国纺织服装产品若采用美国产棉花与人造纤维进行生产，即可适用该零关税待遇。对于一个出口根基高度依赖服装产业的经济体来说，这绝非可有可无的利好。零关税能够大幅提升该国的价格竞争优势。
税率的变化轨迹很能说明问题。孟加拉国互惠关税2025年4月初始设定为37%，随后下调至20%，最终在协定中确定为19%。协定还规定，一定额度内、使用美国原产棉花和人造纤维生产的合格纺织服装出口产品可适用零互惠关税。这让孟加拉国的关税水平大体与主要竞争对手处在同一梯队，不再处于劣势。柬埔寨关税由49%降至19%，越南由46%降至20%，印度尼西亚由32%降至19%，印度由26%降至18%。印尼同样达成了一套类似的原料挂钩关税安排，而柬埔寨、越南则可依据其他条款，让部分产品享受零关税待遇。
由此可见，孟加拉国取得的谈判成果在商业层面与各竞争对手基本持平。而这套与原料采购规则挂钩的零关税实施路径，能够降低合格成衣的实际关税水平，帮助孟加拉国供应商在美国市场稳住老订单、拿到新订单，进而为本国核心出口产业赋予额外竞争优势。
（三）
义务的非对称性
有观点对协定存在的义务不对等问题表示担忧：一项逐条文本统计显示，孟加拉国需履行约131项义务，而美方仅接受6项义务。对此应当审慎剖析，而非进行言辞上的过度渲染。外界普遍认为该协定的约束标准严于同类协定；对比马来西亚、柬埔寨的相关协定文本可以发现，孟加拉国这份协议的义务与让步收益之比确实更高。
关键的区分在于，哪些是美国协定范本中的通用条款，哪些是额外提出的严苛条款。部分饱受诟病的条款，包括暂停对电子传输征收关税、认可符合美国标准的美方商品，以及针对孟加拉国未来同第三国缔结协定设置附加条件等，在马来西亚、柬埔寨的同类协定中也存在实质内容相近的表述。因此，这些条款并非专门针对孟加拉国设置的惩罚性规定。
真正更为严苛的条款，主要涉及孟加拉国在核采购领域受到的明确约束、反关税规避与出口管制方面的合作义务，以及如下条款：若孟加拉国同非市场经济国家达成的新安排损害本协定，美国有权终止该协定。再加上范围宽泛的执行条款——当合规问题磋商未果时，美国可重新加征关税；上述各项承诺赋予美方极大的自由裁量空间，理当接受议会的严密审查。由此来看，义务不对等属于治理层面的难题，而非否决这份协定的依据。由专门委员会开展正式议会审议，并公开发布审议结论，能够提升协定的正当性、厘清问责边界，也为后续谈判与履约工作确立稳固的基准。
（四）
第三方影响
这份协定带来的影响并不局限于美孟双边关系，其落地实施策略必须兼顾欧盟、中国、印度以及其他区域相关方。欧盟带来的监管挑战最为紧迫：孟加拉国正筹备脱离最不发达国家行列，同时寻求GSP+准入，并谋求与欧盟建立更长期的自由贸易安排。
在地理标志议题上，美国协定范本将许多产品名称视为通用名称，而欧盟则将同类名称纳入知识产权保护。数字贸易领域，美方协定支持跨境数据流动、对本地化要求加以限制；而欧盟范式侧重隐私保护、平台监管与数据主权，这或许会束缚孟加拉国在人工智能、云基础设施、金融科技领域的监管空间。
协定中关于非市场经济体、供应链完整性以及海关合作的条款，同样可能波及中孟关系。中国是孟加拉国机械设备、基建融资与中间投入品的核心供给方。因此，达卡应当尽早推进国内法律体系的协调适配，同时向其余合作方释放明确信号：这份对美协定，并不会动摇孟加拉国参与更广范围规则导向型一体化进程。
印度方面的商业利益同样会受到显著冲击。孟加拉国每年棉花消费量约850万包，几乎全部依靠进口。2024年印度对孟加拉国棉花出口额达27亿美元，2023‑2024财年在孟棉花进口市场的占比约23%。协定设置的零关税机制会直接推动孟加拉国转向采购美国棉花，印度头部纺织企业股价随即应声下跌，便是这一趋势的市场体现。再叠加已存在的贸易摩擦，例如2025年4月实施的陆路口岸管控以及后续出台的报复性限制举措，进一步放大了相关问题的政治敏感度。
核心问题在于美国棉花是否具备商业可行性。实际的经济收益情况，要比批评者设想的更为乐观。美国陆地棉的历史交易价格，与品质相当的印度棉花相比，价差大致维持在5%‑10%区间，并且能够提供大批量、履约稳定、纤维指标统一的货源。海运距离更远带来的成本以及价格波动带来的风险均在可控范围；而成品成衣可享受的零关税红利，足以抹平现实中的到岸成本差距，原料采购多元化还能够提升供应链抗风险能力。这并非主张美国棉花价格一定更低，而是强调其具备落地条件，零关税通道可以让进口美国棉花产生经济效益。孟加拉国应当将原料采购转向诠释为本国的经济策略，而非对印度的竞争对抗。此外，孟方应当联动越南、柬埔寨、印度尼西亚，共同参与构建这套新兴互惠关税体系及其后续制度安排，而非仅仅依靠双边谈判被动应对。
（五）
法律架构
该协定所依据的法律框架此后变得更加不确定。2026年2月20日，美国最高法院裁定《国际紧急经济权力法》（IEEPA）未授权总统征收互惠关税。政府随即依据《贸易法》第122条以临时全球附加费替代，但5月7日美国国际贸易法院又裁定该第122条的使用超出了总统权限。该判决效力仅限于作为原告的进口商，且案件正处于上诉阶段，因此这项附加费目前在更广范围内依旧维持效力。
这对孟加拉国意味着什么呢？简单说，无论是最初的法律工具，还是后续的替代性措施，均无法提供稳固的长期制度基础。美国行政当局的关税政策本身并未发生变动，但支撑国别专项优惠的法律体系仍处于重构过程。协定所载各项承诺，虽仍有可能在未来替代性制度安排中影响孟加拉国的待遇，但其法律效力与商业价值，将取决于美国最终选择通过第301条、第232条授权，还是通过国会立法重建关税体制。因此孟加拉国应当持续同美方开展积极交涉，争取将谈判取得的各项优惠予以明确保留，特别是与原料采购挂钩的零关税实现路径，切不可想当然认为原有优惠架构会在制度更迭中自动延续。
（六）
议题关联与长期收益
这份协定最容易被忽视的价值，体现在明文条款之外所能释放的发展空间。同美国建立制度化贸易关系，能够成为扩大投资、技术、网络安全以及供应链建设等多领域合作的平台。孟加拉国应当有意识地借协定落地推进上述领域深化合作，而非仅仅把这份协定当成一项局限于关税层面的安排。
更为关键的是，协定得到切实执行，能够积累宝贵的制度公信力，为后续谈判争取更广的产品准入范围、更大规模的投资以及更少的监管壁垒创造条件。每一项合规目标的达成、正常运转的下设专门委员会、公开透明的议会审议，都在积淀可供后续谈判代表借力的实绩。在美国推动制造业供应链多元化的大背景下，这份协定也使孟加拉国成为潜在的供应链合作伙伴；不过若要跻身高附加值产业环节，仍需要在技术标准、劳动者技能、基础设施与产业实力上持续投入。
这份协定同样能够带来国内改革红利。协定在劳工标准、海关现代化、产品认证、监管透明度、知识产权执法以及反腐败领域设置的各项义务，实质上是对孟加拉国制度基础设施提出标准严苛的升级要求。上述多项改革举措，同样有助于拓宽市场准入、增强投资者信心，推动本国融入高附加值供应链。因此，孟加拉国不应将协定落地单纯解读为满足美方诉求，而应当视作一套能够惠及多国市场的改革行动纲领。
（七）
协定的治理
2月大选之后，新一届议会当中逾三分之二议员均为首次就任。从长远来看，此次民主迭代属于有利条件，但它却恰逢孟加拉国要承担本国史上最为复杂的对外贸易义务。协定约束范围覆盖劳工标准、知识产权执法、数据治理、农产品采购、金融透明度等诸多领域，整套议程对立法机构的专业能力提出很高要求。
存在这样一类风险：协定执行完全交由行政机关与官僚体系自由裁量，议会监督遭到弱化，围绕协定正当性的争议也始终无法尘埃落定。更务实可行的做法是建立正式的议会审议流程：由专门委员会对协定文本、各项义务以及实施方案开展系统性审查，之后提交议会全体会议辩论，并出台决议体现议会层面的认可。该机制既可以回应批评者提出的合宪性质疑，又无需重启谈判；还能够形成公开可查的档案材料，区分协定中具备实质影响的核心条款与制式模板条款。与此同时，也向美方释放明确信号：孟加拉国作出的各项承诺拥有民主程序背书，这对于双边安排的稳定性与公信力十分关键。议会不必将此项工作视作一场非赢不可的博弈，而应当通过这套制度流程，让这份充满争议的协定转变为具备正当性的国家承诺。
除议会审查之外，协定中劳工权利、反洗钱、信息透明度等多项附加条件，同本届政府竞选阶段提出的改革方向高度契合。若将协定视作一套自我约束机制，而非外部强加的桎梏，它便可以成为国内制度建设的重要抓手。各国际发展合作方应当意识到，针对议会能力建设提供相关支持，是直接服务于协定落地成效的投资，而非普通的治理援助项目。
五、孟加拉国的应对战略框架
孟加拉国应当把这份协定视作需要主动运营的动态合作平台，而非一份只能被动捍卫或予以否决的既定交易。当前首要任务，是赶在其他竞争经济体完成原料采购与认证体系调整之前，推动零关税通道落地运行，尽快兑现协定带来的收益。与此同时，协定本身内容繁复，需要建设与之相适配的制度能力，例如设立由技术秘书处提供支撑的常设跨党派小组委员会，落实持续性议会监督。最为关键的是，孟加拉国应将该协定视为两国长期经济往来的起点。切实可信的履约能够积累起必要互信，以此争取实现更广的产品准入范围、更完善的投资保护以及更深层次的监管协同。由此而言，这份协定应当成为美孟经济伙伴关系的基石，而非发展的上限。本报告提出以下政策建议：
第一，尽快落实零关税通道。孟加拉国商务部与成衣制造商和出口商协会（BGMEA）应发布全行业执行路线图，涵盖采购转型时间表、美国棉花供应链建设和认证规程，使符合条件的制造商能在区域竞争对手缩小差距之前享受零关税待遇。
第二，积极争取协定的融资渠道。达卡应当对接美方相关承诺，推动资金投向产业多元化、港口基础设施与能源项目，以这份贸易协定为抓手，拓展范围更广的发展融资合作。
第三，建立议会审查和监督机制。国民议会需安排专门委员会对协定文本及各项义务开展正式审查，再提交全体会议表决形成议会决议，平息围绕协定正当性的争议，确立民主问责的基准。后续设立常设跨党派国际贸易义务小组委员会，配备技术秘书处提供支撑，重点监督惩罚性条款、第三国相关条款，以及地理标志、数字贸易领域的承诺。各发展合作方应将该机制列为民主治理优先事项，提供资金支持。
第四，主动统筹第三方对外关系。外交部应当启动同欧盟的外交磋商，明确这份美孟协定是孟加拉国推进普惠制 +（GSP+）过渡进程的补充。对于供应链原料采购调整对印度出口商造成的影响，应依托现有双边沟通渠道，将其作为本国经济策略对外说明。
第五，借力协定附加条件推进国内改革。政府应公开阐释，劳工、信息透明度、知识产权相关条款是对《七月宪章》改革诉求的巩固；将尚待落地的政令转化为正式法律，既兑现改革义务，也提升自身履约水平。
第六，系统性挖掘议题联动合作机遇。孟加拉国可依托双边贸易合作平台，拓展技术转让、国防工业合作、网络安全领域的往来。在上述领域，美孟合作能够产生独立于关税安排之外的经济与战略价值。
第七，联合其他相关协定签署国共同谋划后续制度框架。随着美国逐步明确并制度化互惠关税授权机制，孟加拉国应联合马来西亚、柬埔寨、越南、泰国、印度尼西亚，针对共同关切条款形成统一立场，缓解双边谈判带来的实力不对等问题，推动达卡从规则接受方转变为规则参与塑造方。
第八，委托并公开发布独立影响评估。针对关税收益、就业保障、投资流向以及对第三方贸易产生的效应开展严谨、公开的评估，以此引导国内理性讨论，也为议会各党派议员开展有据可依的监督工作提供事实依据。
作者简介：孟加拉理事会 （ The Bengal Council ） ， 总部位于美国华盛顿特区的独立、无党派智库，主要围绕孟加拉国及孟加拉湾地区的治理、安全、经济发展与对外关系开展政策研究，致力于增进美国与该地区之间的相互理解与政策合作。
本文编译自“孟加拉理事会”网站2026年7月5日文章，原标题为The Cotton Corridor: Bangladesh's Reciprocal Trade Agreement with the United States and the Path Forward. 原文链接：https://bengalcouncil.org/policy-briefs/cotton-corridor-us-bangladesh-reciprocal-trade
本期编辑：佳仁·云丹吉
本期审核：余佳轩 朱依林
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